刚刚，全国人大代表刘小兵收到了财政部的书面答复，根据他在审查预算中提出的意见，在预算报告中增加“完善政府收支科目”8个字。
俗话说，管住了“钱袋子”就等于管住了政府。
上海财经大学公共经济与管理学院院长刘小兵，是十三届全国人大代表中为数不多的财税专家，也可能是审查预决算最认真细致的代表之一。
他不仅提出制定财政基本法——《中华人民共和国财政法》的议案，还在审查“国家账本”中发现预算编制不够细、“其他支出”多、重点项目不够“重”等问题。
“政府工作报告透露政府接下来一年要干什么，预算草案则告诉代表政府这一年要花多少钱、怎么花，理应紧密连在一起”，接受南都记者专访时，刘小兵建议二者建立更为清晰的对应关系，让代表更好地为老百姓看好国家的“钱袋子”。
全国人大代表、 上海财经大学公共经济与管理学院院长刘小兵。
“国家账本”看不懂？
每位代表可找到与己有关的“部门预算”
审查国务院去年的中央和地方预算执行情况与今年的中央和地方预算草案，是每年全国两会上，全国人大代表的重任，被称之为审查“国家账本”。
代表手中拿到了哪些“国家账本”？
刘小兵介绍，全国人大代表主要审查中央本级预算，同时批准全国总预算。中央政府总收入中大概有三分之二是转移支付和税收返还给地方，涉及资金量大，大家很关心，这些钱怎么在各个省市之间分配？代表手中拿到了一本详细的账本。
代表还要审查中央本级98个部门的部门预算。因为资料较多，每位代表收到了一个U盘，可以在电脑里看电子版，也有纸质材料供分组会议审查时传阅。
对于有代表“吐槽”预算看不懂，刘小兵认为，代表来自各行各业，每位代表都能找到一个跟自己有关的预算科目和一本部门预算，如果看不懂，就可以提意见。
占中央支出三分之二的转移支付，关系到每位代表所在地区。这些转移支付公不公平、合不合理，他建议最好能提供转移支付的相关规则和依据，供代表审查。
“要在这么短时间内看这么多数据、判断这么多信息，难度是会比较大”，刘小兵建议，今后能不能把预算草案早点给代表，同时加强人大审查预算的专业队伍，并对全国人大代表进行培训。
财政预算怎么审查？
最关心账本全不全、细不细
作为财税专家，刘小兵在审查预算的过程中，首先关心账本全不全，其次关心账本细不细。
“尽管这些年来，财政管理工作不断加强，预算透明度也不断提高，但仍待完善”，他向南都记者举了一个例子：今年预算草案中，中央本级教育支出是1700多亿，下面分为几大款，最多的一个款级科目是“普通教育”1486亿，涵盖小学、中学、高等教育、职业教育等，其中“高等教育”占比最大，超过90%，为1405亿，因为高等教育主要是中央财政承担的职责，义务教育则主要是地方承担的职责。
身在高校的他特别关注，这1400多亿高等教育资金是怎么花的。“每个学校拿到多少，用这个钱做了什么，是给老师发工资，还是给学生发补贴，还是造大楼，还是用作公务招待？”刘小兵想接着往下看，但预算草案里没有呈现，因为按功能分类只到项级科目，而高等教育就是项级科目。
他又去看教育部部门预算中按经济性质分类编制的预算，发现教育部基本支出的公共经费中有人员经费，下面有工资福利、商品劳务等类别，他关注到其中有14.5亿“劳务费”， 想知道这笔资金发给了谁，因为什么原因发出去的。但预算里也没有呈现，因为按经济性质分类只到款级科目，而劳务费就是款级科目。
“根据现在提供给代表的预算信息，还是很难去判断这个钱用的是否恰当，是否正确”，刘小兵指出，账本的详细程度应该满足代表审查的需要，让预算从广度和深度上进一步呈现资金使用去向。
刘小兵的上述意见，获得了财政部的书面答复，认为意见非常中肯。“我们将一如既往主动接受监督，不断改进财政工作”，财政部在答复中表示，财政部部长肖捷主持召开专题会议进行研究，已在报告中增加“完善政府收支科目”。
审查发现啥问题？
“其他”支出占比有的超过90%
审查中，刘小兵发现预决算草案里，“其他”支出占比较大。
他大致算了一下，中央本级支出按功能分类，“其他”支出占比至少有10%，也就是3万多亿元预算中约有3200多亿是“其他”支出。按经济性质分类中，“其他”支出占比更大，达到30%，有的项目中甚至超过90%。
“一些科目下没有数字，或数字很小， ‘其他’支出数字却很大，这些钱不知道用到哪里去了”， 刘小兵指出，这说明收支科目没有充分反映政府在做的事情和花钱的地方。
此前，刘小兵曾担任上海市政协预算监督评议工作小组组长，就发现有这个问题，一直提意见。三年来，上海财政预算里的“其他”支出从25%，降到18%左右。
他分析，“其他”支出占比大的原因，一是收支分类科目不科学，政府花了钱后找不到会计科目记账，只能记到“其他”里面，比如招商引资，就没有对应的科目；另一种可能性是，政府没有按照收支分类科目的要求来使用资金，钱用掉后找不到科目记账。由此，他建议收支分类科目要与国家社会经济的发展相适应、做调整。
南都记者了解到，部门预算支出一般分两块：基本支出和项目支出，基本支出占比不大，关键在项目支出。但目前并无规定明确要求部门公开所有项目和支出。今年预算草案中，中央部门提供了约36个“重点项目”。
刘小兵认为此举值得鼓励，但他同时也发现，提供审查的重点项目不够“重点”：36个重点项目支出占所有项目支出的比重不到5%，有部委提供了一个资金2000万的项目，而这个部委总的项目支出是20多亿。
“希望今后挑一些真正意义上的重点项目，提高资金比重，最终希望能看到每个部门的所有项目及具体开支情况”，刘小兵指出，这与各个政府部门及其基层预算单位对预算编制的认识程度、基础工作水平有关。
财政透明遇到法律“天花板”？
建议2020年前制定国家财政基本法
刘小兵所在的上海财经大学公共经济与管理学院从2009年起发布《中国财政透明度报告》，制定标准对31省（自治区、直辖市）的政府财政透明度进行打分。评估结果显示，9年来，各省级财政透明度得分虽然翻了倍，但总体上仍“不及格”。
2014年预算法修改，对预决算公开作出规定。“这条规定成了现在政府部门公开预决算信息的‘天花板’，不肯前进”，刘小兵认为，预算法的要求已不能满足公众知情和监督的需要，“政府部门应该把法律要求作为底线，而不是上线”。
今年两会，包括刘小兵在内的上海团30名代表联名提交了关于制定《中国人民共和国财政法》的议案。
刘小兵向南都记者指出，财政立法是国际上通行的做法，当前中国的财政法律尚未覆盖全部财政资金，比如住房公积金等，此外仅涉及收支而未涉及资产处置。而在“税收法定”的同时，政府收费也应法定，像行政事业收费、基金收费、专项收费、社会保险缴款及一些公共事业的政府定价，目前在法定范围外。
刘小兵建议，2020年前制定国家财政基本法，明确财政收入、支出、资产负债处置的权限。他认为，此法有助于建立现代财政制度，将政府财政活动全面纳入法治轨道，充分发挥财政的基础和支柱作用，这是法治政府的题中之义。
采写：南都记者商西实习生赵兰涛
摄影：南都记者黎湛均