原标题：西安获批国家中心城市背后：新版全国城镇体系规划尚未出台
2018年2月初，国家发改委在其官网公布了1月份经国务院批复同意的《关中平原城市群发展规划》全文，其中引发热议的一句话是：“建设西安国家中心城市”，这不仅将“国家中心城市”这一概念再次置于聚光灯下，也回答了此前关于“武汉、郑州列入后，谁会是中国第九个国家中心城市”的疑问。
澎湃新闻（www.thepaper.cn）梳理发现，此次西安获批建设国家中心城市的公布方式与此前成都、武汉、郑州三城的公布方式相同——即均由国务院在针对个别区域、城市群的专项规划中予以确认，而全国层面还没有对国家中心城市的统筹布局，与“国家中心城市”这一概念密切相关的新版《全国城镇体系规划》也尚未出台。
西安获批建设国家中心城市，引领西北地区发展
2018年2月2日，国家发改委在其官网公布《关中平原城市群发展规划》全文，西安获批建设国家中心城市，成为中国第九个国家中心城市。根据发展目标，到2035年，西安国家中心城市和功能完备的城镇体系将全面建成，同时关中平原城市群也将成为具有国际影响力的国家城市群，引领西北地区发展。
ink="">九大国家中心城市，制图：张泽红。
上述规划提出，关中平原是华夏文明重要发祥地和古丝绸之路的起点，在国家现代化建设大局和全方位开放格局中具有独特战略地位。培育发展关中平原城市群，发挥其承东启西、联接南北的区位优势，推动全国经济增长和市场空间由东向西、由南向北拓展，有利于引领和支撑西北地区开发开放，有利于推进西部大开发，有利于纵深推进“一带一路”建设。
据了解，西安建设国家中心城市将从以下两方面发力：第一，加强西咸新区、西安高新区国家自主创新示范区、西安国家级经济技术开发区等建设；第二，强化面向西北地区的综合服务和对外交往门户功能，提升维护西北繁荣稳定的战略功能，打造西部地区重要的经济中心、对外交往中心、丝路科创中心、丝路文化高地、内陆开放高地、国家综合交通枢纽。
规划还提及，要推动西安—咸阳一体化发展，按程序合理调整行政区划，将关中平原城市群打造成丝绸之路经济带规模最大、功能最全、效率最优的国际物流枢纽。
华东师范大学中国行政区划研究中心主任林拓对澎湃新闻（www.thepaper.cn）分析称，此次西安获批建设国家中心城市主要是从全国区域统筹协调的发展大局做出的战略考量。
具体来看有四点意义：第一，西安建设国家中心城市有利于发挥其承东启西、联接南北的区位优势，推动全国经济增长和市场空间由东向西、由南向北拓展，有利于引领和支撑西北地区开发开放，有利于推进西部大开发和“一带一路”建设；第二，当前应通过壮大城市群支撑来拓展区域发展空间，承接国际影响，关中平原城市群是西北人口最为集中、也最适合大规模城市建设的地区；第三，西部的国家中心城市成都和重庆都位于西南，西北地区是丝绸之路经济带的核心区，在国家区域发展中具有重要的战略地位，西安已发展成为西北地区唯一的特大城市。第四，西安有着深厚的历史积淀，发源和兴盛于此的始祖文化、汉唐文化是中国传统文化的重要组成，建设国家中心城市有利于推动中华文化传承创新，提升中华文化魅力和全球影响力。
ink="">关中平原城市群规划范围图，《关中平原城市群发展规划》。
西安的此次获批离不开当地领导班子的积极争取。在2017年全国两会上，当李克强总理来到陕西代表团与代表们共同审议报告时，西安市委书记王永康在发言时提出，目前国家明确了8个国家中心城市，没有一个位于占国土面积仅三分之一的西北地区，建议国家将西安列入国家中心城市，带动引领西北发展。
对此，李克强回应称，你们研究一下，可以考虑，如果衔接好，给国务院专门写报告，尽可能给予支持。
2017年7月，国家发改委规划司会同住建部城乡规划司、相关研究机构赴陕西省西安市、宝鸡市、杨凌示范区等地开展关中平原城市群发展规划编制调研工作。2018年1月，国务院批复原则同意《关中平原城市群发展规划》。
新版《全国城镇体系规划》尚未出台
西安是中国第九个国家中心城市。此前，北京、天津、上海、广州、重庆、成都 、武汉、郑州先后确定了这一地位。
提起“国家中心城市”，不得不说起与其密切相关的《全国城镇体系规划》。2005年，中国城市规划设计研究院（以下简称中规院）受建设部（现住建部）委托编制《全国城镇体系规划》。在编制过程中，中规院首次提出了“国家中心城市”这一概念。
《全国城镇体系规划》是城乡规划中最顶层的法定规划，是关于全国城镇发展和城镇空间布局的统筹安排，是积极稳妥推进城镇化的重要政策依据，也是各地制定省域城镇体系规划和城市总体规划的依据。
中规院曾于2005年和2010年先后编制过两个版本的《全国城镇体系规划》，遗憾的是，两个版本均未得到国务院的批复。
在这两份规划中，国家中心城市主要是指处于城镇体系最高位置的城镇层级，在全国范围具备引领、辐射、集散功能的城市，其功能表现在政治、经济、文化、对外交流等多方面。国家中心城市必须有五大功能：综合服务功能、产业集群功能、物流枢纽功能、开放高地功能和人文凝聚功能。
在2005年版本中，中规院将北京、上海、天津、广州四座城市确定为首批国家中心城市。2010年版本中又加入了重庆。
在由住建部与中规院编写并出版的《全国城镇体系规划（2006-2020年）》（2010年12月出版）中，关于“国家中心城市”是这样表述的：本规划按照城市在国家和区域中的地位与作用，分为国家中心城市、区域中心城市、地区中心城市和县域中心城市四个层次。其中，国家中心城市（包括北京、天津、上海、广州、重庆）和区域中心城市，是国家城镇体系的骨干。以国家中心城市为核心，形成沿海地区的京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三个重点城镇群和内陆地区具有区域重大影响力的成渝城镇群。
ink="">我国城镇空间结构规划（2006-2020年），住建部、中规院编《全国城镇体系规划（2006-2020年）》。
《全国城镇体系规划（2006-2020年）》中， 对于京津沪穂渝五城的具体表述是：北京、天津、上海和广州要提升在外向型经济与国际文化交流方面的发展水平，逐步发展成为亚洲乃至于世界的金融、贸易、文化、管理等中心，分别起到带动京津冀、长江三角洲、珠江三角洲重点城镇群发展的核心组织作用。重庆要提升我国内陆地区的国际化程度，培育内陆地区新兴市场，推进城镇化平稳健康发展等方面发挥更加重要的作用。
《全国城镇体系规划（2006-2020年）》还明确指出，“本研究认为过国家中心城市应体现以下六大中心职能：一是在国际化中经济、交流中的核心组织地位，二是宏观经济发展与全国性市场建设中发挥核心组织作用，三是在全国城镇化发展中发挥中心引导地位作用，四是在全国交通、信息网络中的中心地位作用，五是在全国文化事业发展中发挥中心地位作用，六是在全国体制改革方面的领头羊地位。”
2014年3月，中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》。该文件虽未明确提出“国家中心城市”这一概念，但提出要增强中心城市辐射带动功能。为落实新要求，中规院于2015年再次启动了新版《全国城镇体系规划》的编制工作。
目前尚未有任何关于新版《全国城镇体系规划》已经编制完成并上报的消息。
2017年3月，有媒体报道新版《全国城镇体系规划》中将确定4个全球城市和11个国家中心城市，住建部当即发表官方辟谣表示，该报道纯属不实报道。“目前，中国城市规划设计研究院正在研究编制《全国城镇体系规划》，该规划还未上报到住建部，规划方案中没有‘4个全球城市和11个中心城市’的提法。”住建部新闻发言人称。
然而，就在中规院编制新版《全国城镇体系规划》的过程中，2016年4月、12月，国务院批复《成渝城市群发展规划》以及《促进中部地区崛起“十三五”规划》。在这两份文件中，成都、武汉和郑州三城获批建设国家中心城市。
《成渝城市群发展规划》提出，到 2030 年，重庆、成都等国家中心城市的辐射带动作用明显增强，城市群一体化发展全面实现，同城化水平显著提升，创新型现代产业支撑体系更加健全，人口经济集聚度进一步提升，国际竞争力进一步增强，实现由国家级城市群向世界级城市群的历史性跨越。
《促进中部地区崛起“十三五”规划》提出，支持武汉、郑州建设国家中心城市，强化长沙、合肥、南昌、太原等省会城市地位，增强要素集聚、科技创新和服务功能，提升现代化和国际化水平。
再加上此次获批的西安，已经有四座城市的国家中心城市地位在新版《全国城镇体系规划》编制期间由国务院在针对个别区域、城市群的专项规划中予以确认。
下一步，哪个城市将继西安之后入列国家中心城市？目前尚无任何官方线索。为何新版《全国城镇体系规划》尚未出台，或许中规院原院长李晓江在2016年10月“第13届中国城市规划学科发展论坛”上的一席话可以帮助理解。他说，“去年年底，全国城镇体系规划编制启动。当前我国在推动建立空间规划体系，各个部门的规划打架打得很厉害，我们的工作已经做了大半年了，还没有到最后结束的时候，这个工作给了我们很大压力的同时也给了我们机会，让我们认真地去研究思考中国城镇化的空间特征到底是什么。”
ink="">2030年城镇空间结构图，中规院微信公众号“规划中国”。
值得注意的是，在李晓江这次名为“城镇化空间特征域城镇体系”的演讲中，一张名为“2030年城镇空间结构图”的图示显示，2030年中国将存在全球城市、国家中心城市以及国家边境中心城市三类城市。据该图，全球城市为北京和上海；国家中心城市包括天津、广州、重庆、成都 、武汉、郑州、西安、沈阳、青岛、南京、杭州、厦门、深圳等城市；国家边境中心城市则包括哈尔滨、呼和浩特、南宁、昆明、拉萨、乌鲁木齐等城市。