原标题：最高法：行政机关负责人不能出庭应诉的，不得仅委托律师出庭
自新行政诉讼法施行逾两年后，最高法在“民告官”制度上再次出台具体规定：明确了行政诉讼受案范围边界，增加了五种不可诉的行政行为。同时，针对行政机关负责人不出庭应诉的行为，明确了法律上的不利后果。
2月7日，最高人民法院发布《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称《行诉解释》），澎湃新闻（www.thepaper.cn）注意到，上述解释全文分为十三个部分，共163条。重点涉及明确行政诉讼受案范围边界、全面落实立案登记制度以及规范行政机关负责人出庭应诉等方面内容。
六年审理108万件，增五种不可诉行为防滥诉
2014年11月1日，第十二届全国人大常委会第十一次会议通过了新修改的行政诉讼法，自2015年5月1日起施行。
数据显示，2012年以来，全国法院共审理行政案件108.139万件，办理非诉行政执行案件118.7517万件。
“新法当中新制度新规定较多，在司法实践中还存在不同的理解和认识，需要通过司法解释进一步统一、明确和细化。” 最高人民法院党组副书记、副院长江必新说，《行诉解释》是行政诉讼法相关内容的具体规定，有利于人民法院准确、统一适用行政诉讼法。
在释法时，江必新指出，《行诉解释》明确行政诉讼受案范围边界，既要解决“立案难”痼疾，又要防止滥诉现象。
据行政诉讼法第2条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。
“这一规定明确了可诉行政行为的标准，但是比较原则，在司法实践中难以准确把握。”江必新说，有的地方出现了对于可诉行政行为把握不准、错误理解立案登记和诉权滥用的现象。
基于此，《行诉解释》增加规定了下列五种不可诉的行为：
一是，不产生外部法律效力的行为。行政机关在行政程序内部所作的行为，例如行政机关的内部沟通、会签意见、内部报批等行为，并不对外发生法律效力，不对公民、法人或者其他组织合法权益产生影响，因此不属于可诉的行为。
二是，过程性行为。行政机关在作出行政行为之前，一般要为作出行政行为进行准备、论证、研究、层报、咨询等，这些行为尚不具备最终的法律效力，一般称为“过程性行为”，不属于可诉的行为。
三是，协助执行行为。可诉的行政行为须是行政机关基于自身意思表示作出的行为。行政机关依照法院生效裁判作出的行为，本质上属于履行生效裁判的行为，并非行政机关自身依职权主动作出的行为，亦不属于可诉的行为。
四是，内部层级监督行为。内部层级监督属于行政机关上下级之间管理的内部事务。司法实践中，有的法律规定上级行政机关对下级行政机关的监督。例如《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收补偿工作的监督。有的当事人起诉要求法院判决上级人民政府履行监督下级人民政府的职责。法律法规规定的内部层级监督，并不直接设定当事人新的权利义务关系，因此，该类行为属于不可诉的行为。
五是，信访办理行为。信访办理行为不是行政机关行使“首次判断权”的行为。根据《信访条例》的规定，信访工作机构依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响，因此不具有可诉性。
明确行政机关负责人不出庭应诉不利后果
行政诉讼既是“民告官”的制度设计，也是监督促进行政机关依法行政，确保行政权规范运行的“制度笼子”。其中，推动行政机关负责人出庭应诉成为行政纠纷获得实质化解的手段。
最高法介绍，新行政诉讼法规定的行政机关负责人出庭应诉制度在司法实践中已经取得初步成效。例如，山东法院2015年开庭审理的行政案件中，行政机关负责人出庭应诉达1637人（次），比2014年增长4倍多。
“规范行政机关负责人出庭应诉，既要体现行政诉讼的严肃性，又要确保行政纠纷实质化解。”江必新表示，为了进一步推动行政机关负责人出庭应诉，《行诉解释》主要在以下几个方面作了规定：
一是，适度扩大行政机关负责人的范围。即，行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。
二是，明确应当出庭应诉的情形。即，涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。
三是，明确行政机关负责人不出庭的说明义务。即，行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的，应当向人民法院提交情况说明，并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。行政机关拒绝说明理由的，不发生阻止案件审理的效果，人民法院可以向监察机关、上一级行政机关提出司法建议。
四是，明确“行政机关工作人员”的含义，确保“告官见官”。即，“行政机关相应的工作人员”包括该行政机关具有国家行政编制身份的工作人员以及其他依法履行公职的人员。被诉行政行为是地方人民政府作出的，地方人民政府所属法制工作机构的工作人员，以及被诉行政行为具体承办机关工作人员，可以视为被诉人民政府相应的工作人员。
五是，明确不出庭应诉的不利后果。即，行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭，仅委托律师出庭的，或者人民法院书面建议行政机关负责人出庭应诉，行政机关负责人不出庭应诉的，人民法院应当记录在案和在裁判文书中载明，并可以建议有关机关依法作出处理。